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历经多年发展，我国基本形成了由基本养老保险、企业 （职业）年金、个人储蓄性养老保险和商业养老构成的养老保障三支柱格局。截至9月底，全国基本养老保险参保人数为9.3亿人， 第一支柱已经形成 “城镇职工+城乡居民” 两大制度平台。 第二支柱方面， 截止到今年2季度，已有近8.3万家企业建立了企业年金， 已覆盖2342万职工，积累基金13686亿元。职业年金正随着机关事业单位养老保险制度改革逐步建立。今年2月，人社部、财政部启动建立养老保险第三支柱工作，标志着个人储蓄性养老保险和商业养老保险正式进入制度启动阶段，将逐步推动养老保障三支柱均衡发展。
近年来，我国养老保险体系总体运营是平稳的，但挑战也在不断增加，风险不容忽视。
挑战： 第一支柱面临压力
“从资金规模上看， 我国第一支柱的养老保险比例现在占比是80%。” 人社部社会保险基金监管局局长唐霁松说，现在的问题主要体现在可持续性上，一旦可持续性出现问题，会对整个体系造成一定影响。 我们要把它放在重要位置来深入分析、加以应对。
唐霁松指出，我国第一支柱面临的压力可从以下方面进行初步分析：
第一，我国抚养比在迅速下降。从数据上来看，2013年全国参加企业职工养老保险的抚养比是3.01∶1，到2017年是2.73∶1。
第二，我国地区间存在基金收支不平衡问题。从全国看，当期基金节余地区集中在少数几个省份。在省级层面，比如一些省份虽然还有累计节余，但省内市县不平衡，问题也比较突出。
第三，中央财政补助不断增多，而地方财政补助占比较低。长此下去，中央和地方积极性都会受到影响，基金靠精算自求平衡非常困难。
第四， 基金征收主体发生很大的变化，在税务部门征缴初期，对基金征收影响具有不确定性， 有可能用3-5年时间才能走上正轨。
中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚则认为，多层次养老保障体系建设面临的主要问题体现在以下四方面：
一是人口老龄化加速。从人口老龄化来讲， 现在进入到加速期， 到本世纪30年代就会进入到人口老龄化的高峰期，而且高峰期持续的时间也比较长。据有关部门预测， 人口老龄化会持续到本世纪末。在本世纪中叶我国总人口到达峰值时，60岁及以上老龄人口总数将可能达到4.87亿人，占总人口比重35%左右。
二是部分统筹地区职工养老保险基金收支失衡。一些地方由于多种原因，当地职工养老保险基金征缴入不敷出，不利于制度运行可持续发展。
三是养老保险基金筹资不足。譬如在缴费方面， 如个人最低缴费年限比较短，只有15年； 实际的缴费基数也没有完全做实，导致目前在筹资方面明显不足。
四是财政对养老保险基金的补助负担比较重，尤其是中央财政转移支付承担了绝大部分补助，未来财政补助的压力将不断增大。
受限： 二三支柱发展待提速
面对老龄化不断加深的挑战，我国养老保障三支柱已基本成形。 但相比之下，第二支柱比第一支柱发展缓慢，第三支柱的个人商业养老发展脚步迟缓。
“二三支柱受到外部环境限制， 内生发展动力不足， 对第一支柱的补充作用也有限。” 唐霁松认为， 主要有三点原因。 一是全社会认知普遍不足。 第二， 立法层次亟待提高。 第三， 税收政策支持力度不足。 这方面还有很大的空间需要发展。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文从行为经济学切入，分析当前国人养老准备不足的原因。他认为，当前，长期养老金融工具提供太少；另外，在少数的长期养老金融工具中提供的默认投资工具也很少。因此，国人养老准备不足，并不能怪国人。
富达投资高级顾问郑任远以美国为例，分析当前第三支柱发展缓慢的原因。他指出，中国养老第三支柱目前面临的问题中，投资者教育是核心。美国花了十多年的时间，通过投资者教育才慢慢提高第三支柱社会认知度。 中国一定要走这条路，有了过去的经验可以借鉴，再加上电子媒介技术的飞速进步，希望不要花那么长的时间。
对策： 打组合拳促多层次体系建设
如何推进多层次养老保障体系建设，金维刚从完善制度、促进年金发展、加快推进第三支柱建设等方面， 提出三点建议：
第一， 进一步完善基本养老保险制度。 它是我国基本养老保障最核心的制度，承担着最重要的功能。退休人员和城乡老年人基本上是靠公共养老金给他们提供养老保障。所以，还需要进一步完善相关制度， 包括进一步完善基本制度与机制、加快推进实现职工基本养老保险基金统收统支的全国统筹、进一步推进机关事业单位养老保险制度改革、完善城乡居民基本养老保险制度等。
第二，促进企业年金与职业年金协调发展。目前，企业年金仅覆盖不足7%的企业职工，迫切需要大力发展第二支柱，要按照养老保险制度总体顶层设计和总体方案进行部署和安排，打组合拳，适当降低基本养老保险费率，进一步提高最低缴费年限，建立真正具有激励功能的待遇确定与调整机制等，为企业年金的发展打开新的空间。
第三， 加紧建立第三支柱势在必行。现在已经到了最关键时期，而且条件已基本成熟，应当加快推进第三支柱建设。第三支柱不是靠某一行业发展起来的，而应当由政府通过立法和行政手段来保障制度， 需要国家提供制度设计和政策安排，将第三支柱建设纳入整个国家养老保障体系建设，特别是构建多层次养老保障体系应当成为国家战略。
“当然， 建立第三支柱还需要确立基本的原则， 主要是政府扶持、 规范发展；体现公益性、开放性；加强对个人的指导和市场的监管等。”金维刚指出。
唐霁松从制度层面对如何更好地引用市场机制的力量提出自己的建议。 他认为， 首先要从存量和增量两个方面入手，尽可能提升第一支柱的可持续性。 一方面， 近期要优化存量， 中长期要做大增量，基金的存量方面还是要加快推进基础养老金的全国统筹。另一方面，在基金增量方面，还是要采取包括投资运营、划转国有资本在内的各种手段， 多方面筹集、充实资金。其次，要推进职业年金规范落地，促进企业年金市场良性运行，同时加大市场监管。再次，要抓紧研究第三支柱个人养老金运营政策和监管制度，在细节上尽快形成共识。最后，不断加强养老投资教育，培育成熟的投资理念；强化风险教育、资产配置教育。
郑秉文认为，加强国人金融素质准备可从行为经济学中的 “心理账户” 入手。所谓心理账户就是人们在心里无意识地把财富划归不同的账户进行管理，不同的心理账户有不同的记帐方式和心理运算规则。所以，在学校学习期间就应该实施老龄化教育，提高金融素质。另外，要把国人 “心理账户”降至变成真正的、普及化的个人账户。
在制度构建方面，郑任远与唐霁松一致提出制度的重要性。 “事实上，养老金的核心是制度，是法律，是顶层结构。有了人性化的法律结构，有关部门才能用设计良好，尤其是风险控制良好的养老金目标产品为国民造福。”郑任远说。
“归根结底，核心是制度，而不是个人。把握好时间、责任与行动这三个词很关键。让我们共同努力，为我们国家三个支柱养老保险体系建设贡献力量。”唐霁松说。
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2019.12.31
